关于潜山市养老服务工作情况的调研报告

根据市委《关于在全市大兴调查研究的工作方案》精神以及市人大常委会2023年工作要点安排，5月中下旬，常委会成立调研组就我市养老服务工作进行了专题调研。调研期间，调研组先后到市内5个乡镇的8家养老服务机构（公建民营养老机构、村级养老服务站、老年助餐点、失能半失能照料中心、康养项目、职业技能培训机构），采取现场观看、听取汇报、座谈交流等方式，对养老服务设施建设和企业运营等情况进行了实地调研。同时，调研组还赴湖北省咸安区、襄阳市东津新区等地考察学习，交流养老服务工作有关经验和做法。在此基础上，调研组听取了市民政局、卫健委等部门的专题汇报，并多次召开座谈会，广泛听取意见建议。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

“七普”数据显示，我市常住人口为44.1224万人，其中60岁及以上人口为10.3513万人，占23.46%，呈现出老年人口规模大、增长速度快、日趋高龄化特点。面对日益严峻的老龄化形势，市委、市政府高度重视养老服务体系建设，不断强化养老基本服务保障，积极推动养老机构提质增效和医养（康养）结合深入发展，建立“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的养老服务体系，有力推动了全市养老服务业的健康发展。

（一）养老服务环境进一步优化。先后修订出台实施了《潜山市社会养老服务体系和养老智慧化建设实施办法》《潜山市乡镇敬老院管理办法》《关于全面推进政府购买居家养老服务工作的实施办法》《潜山市居家和社区基本养老服务提升行动实施方案》等一系列文件，积极推进潜山市城乡养老服务设施布局国土空间专项规划的编制，建立健全我市养老服务业发展政策支撑体系，营造了养老服务业发展良好环境。

（二）养老服务体系进一步完善。全市现有备案养老机构共29家，其中公建公营11家，公建民营14家，社会办养老机构4家，实际床位数2248张，护理型床位1127张，建成三级养老服务中心201家、老年食堂助餐点65个，养老服务体系网络基本形成。通过招投标、委托第三方专业机构开展专业服务，建立留守老人关爱服务机制，持续提升养老服务品质，初步构建起“探视、关爱、服务”三位一体的潜山市居家老年人探视关爱体系。

（三）养老服务质量进一步提升。一是推动乡镇特困供养机构提档升级，推动特困供养机构改革。投入资金2000余万元新建、改扩建乡镇特困供养机构22所，提升硬件设施条件；按照优化调整功能布局、推动公建民营的思路，实现了市老年公寓等14家养老机构公建民营，激发公建养老机构活力。二是开展居家和社区基本养老服务提升行动。完成139户经济困难老年人家庭适老化改造，对415户经济困难老年人家庭进行家庭养老床位建设、1051名经济困难老年人开展居家养老上门服务，全面建立农村特殊困难老年人基本服务制度。三是创新思路推进智慧养老探索。积极推进以“线下资源+线上匹配”为主要特征的工作方法及平台建设，上线“潜山市智慧养老大数据运营调度中心”服务平台，体系化、精准化、智能化、规范化的智慧养老服务网络初步搭建。

（四）养老服务保障进一步到位。将养老服务体系经费纳入年度财政预算，落实县级留成福利彩票公益金55%以上用于支持发展养老服务业的政策要求，支持全市建设城乡各类养老服务设施和养老服务体系建设。一是高龄老人津贴发放到位，2022年我市提高补贴标准，分别为：高龄津贴80至89周岁每人每年360元，90至99周岁每人每年1200元，100周岁以上每人每年6000元，全年共发放高龄老人津贴579余万元。二是落实社会办养老机构建设及运营补贴，支持社会力量兴办养老机构运营发展，2022年共计发放社会力量兴办养老机构补贴资金达150余万元。三是保障农村敬老院运营经费，2022年安排农村敬老院运营经费340余万元。四是全面保障老年助餐暖民心行动，2022年全市已建成并运营老年食堂（助餐点）49个，覆盖全市各乡镇，兑现一次性建设补助资金169.96万元、餐补5万元。

二、存在的问题和不足

近年来，我市在推进养老服务体系建设方面做了大量工作，但是与老龄化的紧迫形势和养老服务需求比，还存在一些不足和困难。

（一）养老事业基础仍显薄弱

1.规划和政策体系不完备。我市目前未出台养老服务事业长期发展规划，也没有出台专门的促进养老服务业发展具体实施细则，养老服务工作缺乏刚性约束。同时，新建住宅小区与配套养老服务设施实行“四同步”（即同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）工作规则由于缺乏有效的刚性约束机制和监管落实机制，这项政策未能完全落实，自2014年以来，我市新建住宅小区只有远大观湖印配套建设了养老服务设施。我市16家互助养老中心户，由于现行政策等因素，无法办理消防审验等手续，未到民政部门备案，在监管上有盲区，存在一定安全隐患。

2.养老服务设施建设滞后。我市大部分敬老院、养老院、老年公寓建院时间较长，院内设施老化严重，房间内家具老旧，个别房屋存在安全隐患，需要定时维修更换。部分乡镇及城区示范型居家养老服务中心因土地指标、用房困难等原因，存在规模小、选址不佳问题。受基础设施等客观条件所限，乡镇敬老院未能做到分区管理。老旧小区养老服务设施短缺，生活困难老人适老化改造工作深度不够、质量不高，无法满足老年人多层次改造需求。养老服务站基本上由村管理运营，缺乏规范化、常态化管理，服务内容不够多样化。

3.养老服务机构运营困难。社会办养老机构由于投资大、回报低、周期长、风险高，大资金不愿进入，小资金不敢进入。政府购买养老服务水平低，一些金融、保险等新型融资渠道尚处于起步阶段。我市养老机构床位总入住率仅为33.5%，公办养老机构中，不同程度地存在着档次低、规模小、条件差、入住率低等问题。大部分养老机构主要靠政府补贴，由于上级项目资金投入较少，致使养老服务机构运营困难。

潜山养老机构入住情况

（二）医养康养结合不够紧密

1.政策衔接不够顺畅。医养结合涵盖的业务内容较多、范围较广，医养政策制定和管理部门不仅关系到医疗卫生部门，还涉及民政、人社、医保等部门，各个部门管辖权限不同、业务范围有交叉，对医养结合管理的侧重点也不同，在推动健康养老和医养结合发展过程中存在定位不统一、认识不一致等现象，难以为医养结合养老服务提供协调高效的政策支持。

2.资源对接不够紧密。医疗机构与养老机构的合作机制不够健全。一方面，公立医疗机构设立养老院由于缺乏场所，加上增设养老业务将提升医疗纠纷风险等因素，参与养老事务的意愿不强;另一方面，部分基层医疗机构或养老机构受制于财政补贴不足、自身资金有限等问题，影响了参与医养结合的积极性。

3.康养产业发展缓慢。我市是首批国家森林康养基地、“中国天然氧吧”，康养资源丰富，由于宣传渠道较为单一，广告效应尚不明显，外界对我市康养产业发展、文化内涵知晓度不高。加之我市康养产业尚处于起步发展阶段，基础设施、专业人才等条件还有待加强，康养产业“招大引强”仍未取得有效突破。

潜山养老机构特困人员入住情况

（三）养老队伍建设有待加强

1.服务人员薪酬待遇低、劳动强度大，队伍不稳定。我市养老机构服务人员的薪酬普遍低于当地平均工资水平，农村养老服务人员待遇平均在1500元至2000元，城区2500元至3000元。护理服务工作时间长、责任大，脏、累、苦且社会认同低，致使很多人流动频繁、队伍不稳定，护理人员缺岗率在15%以上，严重制约了养老服务供给。

2.从业人员普遍年龄较大、文化偏低，专业技能不高。我市养老服务机构81%的护理员未经专业培训，且普遍年龄偏大、文化素质普遍较低，对专业技能的学习和掌握有一定的困难。特别是在农村敬老院，管理人员也大多为退职村干兼任，养老服务的质量和水平受到了很大的影响。

根据现状推测，“十四五”期间，我市老年人口将以年均3%的比例快速增长，到2025年可达11.9万人，老龄人失能比例不断提升，养老服务任务艰巨。同时，随着人民群众对美好生活需求增多，养老服务专业化、多样化要求提高，失能失智刚性需求凸显，养老服务消费也会逐渐增长。如何使有限的资源、财力发挥更大的作用，既要保障日益增长的养老服务需求，又要提高民生保障和公共服务的精准、效率，这给养老服务工作提出了更多的挑战。

三、几点建议

党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。贯彻党的二十大报告，必须坚持以人民为中心，进一步强化举措，创新探索，积极发展普惠型养老服务和互助型养老，支持家庭承担养老主功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，做好“品质”养老，真正让老年人老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐。

（一）增强养老服务工作系统性、整体性、协调性。一是加强顶层设计。根据我市老年人口发展速度、老年人结构变化情况，系统谋划未来养老服务和老龄事业发展，科学编制城乡养老服务设施布局国土空间专项规划，加快养老服务机构设施布点规划和建设，对各类养老服务机构的数量、布局、规模、档次、服务范围以及资金保障、用地安排等提出明确要求。同时，建议将养老服务工作列入市政府年度重点工作任务，纳为每年民生实事工程，逐步完善养老服务体系。二是强化协同协作。自上而下进行系统梳理，细化政府部门养老服务的职责分工、协同机制，推动老龄工作委员会实质化运作，协调解决养老产业发展中出现的重大问题，研究制定年度工作方案，明确责任分工、目标时间节点和具体推进措施等，一体化推进养老服务各项工作。民政、住建、资规、发改等部门要切实加强新建居住区配套养老服务设施规划建设管理,在项目规划、方案审查、设计、施工、竣工验收、移交和运营管理等环节严格把关,民政部门要按照相关规定参与验收。三是注重政策创新。健全促进养老服务业发展的综合政策体系，加大社会办养老机构的扶持力度，从土地使用、贷款贴息、基础设施配套以及税收减免等方面制定扶持政策，争取和安排项目支持社会办养老，吸引民间资本投资兴办养老服务机构，重点打造几个中高端的亮点，以点带面促进社会办养老机构的快速发展。强力推进农村敬老院公建民营，按照“国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平有提升”的原则，引入市场竞争机制，推进养老机构公建民营改革。鼓励社会力量参与运营公办养老机构，通过提供免租金、发放运营补贴、购买服务等方式，引进专业的管理团队，争创养老服务靓丽品牌。

（二）构建以老年人需求为中心的全方位、多样化供给体系。一是增强居家社区养老服务水平。完善政府购买基本养老服务制度，积极推进适老化改造和家庭床位建设，采取购买服务、资金补助等措施，引导和鼓励社会组织、物业、社区卫生院、村卫生室、家政服务企业等社会力量参与居家养老服务，为有需求的老人，特别是高龄、独居、生活困难的老人提供家政服务、生活照料、医疗保障、精神慰藉等多样化上门服务。推行居家养老智慧化建设，引进专业团队进驻潜山发展智慧化养老服务，依托智慧养老系统平台，实现各类为老服务资源与居家老人养老服务需求的有效匹配和对接，同时加强对居家养老服务的线上监管力度，确保服务质量。二是引导发展社区嵌入式养老。引导发展社区“嵌入式”养老，利用新建小区配建的养老用房及设施，采取无偿或低偿提供场地的措施，建设集日托、短托、长期照护、助餐、助浴等功能于一体的为老服务综合体。严格落实新建住宅小区配建养老服务设施“四同步”工作规则，已建成居住（小）区和老旧小区没有养老服务设施或现有设施未达标的，通过回购、租赁、置换、改造等方式补足，切实增加养老服务设施供给。借鉴黄泥镇龙坦村老年活动与老年助餐相结合、梅城镇彭岭社会化餐饮服务与老年助餐相结合的理念，推动老年助餐便民化、经常化、规范化。三是加大对农村养老服务的扶持力度。针对农村敬老院存在的问题，按照保民生、兜底线的原则，推进养老资源功能调整和区域整体联动，设立1所精神疾病特困人员供养机构，着力打造3所区域性失能半失能特困人员供养机构，改变管理主体，由乡镇管理变为市民政局直接管理，实现特困精神障碍患者和失能失智老人的分类集中供养。进一步加大对农村敬老院维修和改扩建力度，对一些无法改造提升或改造提升投入过大的敬老院实行整合、关停、并转，对撤并的农村敬老院集中供养的特困人员，按照自愿、就近原则统筹到邻近敬老院，实行跨乡镇集中供养，全面提升养老服务质量。四是规范互助式养老场所建设。出台管理办法，对有爱心、有能力的村民将自建房屋改造成居家养老服务场所，加强消防设施管理，对其中做得好的给予适当的以奖代补，使其能充分体现公益。

（三）促进医养康养深度融合发展。一是加快医养结合养老发展。加强医养结合机构建设，鼓励有条件的养老机构单独设置医疗机构，支持医疗机构在养老机构设医疗服务点或成立养老机构，可在市立医院新区和潜山市第一人民医院新院区设立医养中心，实行“医养结合”、两院合一，打造医养结合新模式。发挥县域医共体作用，做实家庭医生签约服务，合理配置提供上门服务的基层医疗卫生机构及医生，支持社区卫生服务中心、乡镇卫生院与养老机构进行合作，定期为养老机构入住老年人提供免费体检、义诊和相关护理技能知识培训，破解上门服务难。二是康养结合上寻求突破。围绕养老产业的重点领域、关键环节和主要平台，谋划和推进一批引领作用明显、带动效应显著的养老产业示范项目，引领带动全市养老产业转型升级。依托天柱山生态环境优美的区域优势，利用龙潭康养基地、天柱山康养小镇休闲养老基地，加大招商引资力度，建设一批集休闲、养生、居住相融合的高端养老服务机构，为有文化旅居、健康养生、休闲度假等需求的老年人提供养老服务。龙潭康养中心要尽快招商运营。三是强化养老产业重点项目储备、建设。利用潜山生态宜居环境优势、中医药大健康产业优势，着力招引、培育和发展康养旅居养老产业，建设康养小镇、颐养社区等，吸引长三角地区养老人群来潜养老。争取更多的养老项目资金落地潜山，促进康养度假产业发展。

（四）推动养老服务人才队伍专业化、规范化发展。一是加强养老服务专业化人才队伍建设。鼓励支持天柱山旅游学校开设养老服务类专业，在招生、学费等方面实行特殊政策，鼓励更多年轻人投身于养老服务事业。制定养老护理员培训计划，民政、人社、妇联等部门共同组织实施，利用职业院校、培训机构等教育资源，建立分级分类培训方案，实现培训专业化、规范化。加强对养老服务管理人才的培养力度，可通过购买服务的方式为公办养老机构配备专业管理工作人员，同时定期组织养老机构负责人、骨干管理人员、居家养老服务企业 (组织)负责人和镇街(村居) 养老工作人员等养老服务行业管理人员参加政策理论和实操培训，重点培训养老行业法律法规、养老机构管理模式、养老机构业务流程、养老服务风险防范、养老服务质量标准等内容，提高养老服务管理能力。二是切实提高养老护理人员待遇。完善养老服务机构薪资福利制度和绩效奖励机制，落实从业人员社会保障政策，确保高素质、高水平从业人员能够得到相应的报酬，保障从业人员合法权益。做好养老服务人才评价工作，实行职业技能等级评定等制度，拓宽职业发展空间。鼓励、倡导志愿者与敬老院开展结对互联活动，建立起专业人员与志愿者相结合的养老服务群体，努力形成以专业人员为骨干、服务从业人员为主体、志愿者队伍为补充的社会养老服务队伍。

　　　　　　　 　                                      （市人大常委会社会建设工委）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2023年8月